法律论文：美国广播管制中的公共利益标准[1]

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摘要：本文对美国广播管制中的公共利益标准的发展变化脉络加以整理，对相关的制度、判例和学说进行了讨论，并讨论了公共利益概念的变动，以及公共利益和行政裁量、管制改革之间的关系，并兼及谈论了公共利益标准对于转型中国的可能意义。

关键词：广播管制 公共利益标准 行政裁量 管制改革

目　次

一、公共利益标准的缘起

（一）1912年广播法和年度广播会议

（二）1927年广播法

二、联邦广播委员会时期的公共利益标准

（一）1928年的政策声明

（二）1929年"大湖"案判决

（三）根据节目内容对许可申请的拒绝

三、联邦通讯委员会时期对公共利益标准的适用

（一）《1934年电信法》中的公共利益标准

（二）蓝皮书

（三）1960年节目政策声明

（四）市场化的解释进路

1．广播业的放松管制

2．简化的许可延展申请

3. 公平学说的废止

四、最高法院和公共利益标准

（一）Nelson Brothers v. FRC

（二）FCC v. Pottsville Broadcasting

（三）FCC v. Sanders Brothers Radio

（四）NBC v. United States

（五）Red Lion Broadcasting Co. v. FCC

（六）CBS Inc. v. DNC

（七）FCC v. WNCN Listener#39;s Guild

五、围绕美国广播管制的公共利益标准展开的讨论

（一）公共利益与行政裁量

（二）变动中的公共利益概念

（三）公共利益与广播管制改革

六、结语与启示

美国早期的广播管制机构是联邦广播委员会（Federal Radio Commission,简称FRC），其后继者是联邦通信委员会（Federal Communications Commission ，简称FCC）。[1]在过去近百年里，在美国广播管制政策中，没有哪个问题象"公共利益"这样引起了这样的普遍关注和争论。批评者认为公共利益"是空洞的，为管制机关的行为，既没有提供指导，也没能施加约束。"[2]前任联邦通讯委员会主席Ervin Duggan也指出，"一个成功的FCC政制制度，常常在对公共利益标准的热忱和厌憎之间，来狂乱的振荡"。[3]事实上，在美国广播管制的历史上，不同的时期，为公共利益标准赋予了不同的含义。而本文就试图勾勒出美国广播管制中公共利益原则的产生、发展和变化的粗略脉络，以期对我们当下"公共利益"的讨论有些约略的启发。

一、公共利益标准的缘起

（一）1912年广播法和年度广播会议

《1910年船舶无线电波法》（Wireless Ship Act of 1910）对船只上无线电波的使用予以规制，但是在泰坦尼克海难之后颁布的《1912年广播法》（Radio Act of 1912），才是第一部对广播加以全面规制的法律。这部法律授权商务和劳工部对美国公民提起的建立广播电台及所使用特定频率的使用。但是根据该法的规定，商务和劳工部无权拒绝公民的申请，因为当时认为无线电波频率是足够用的。

但这带来了美国1920年代广播电台数量的过度增长。因此商务部长赫伯特·胡佛连续四年召开了年度广播会议，在会议上政府与广播业代表进行磋商，试图建立一个自我管制体系。在1925年第四次年度广播会议上，赫伯特·胡佛首次表述了广播通讯中的"公共利益"概念，他写道：

天空是一种公共传媒，它的使用必须是为了公共福祉的需要。只有在公共福祉存在的情况下，电台频道的使用才具有正当理由。广播领域中考量的支配因素将总是在于，受众是大量的乃至数以百万计，节目是面向全国发送的。在广播公司和听众之间的冲突中，不存在适当的界限，而且我也不准备说谁就比谁优先。他们的利益是相互的，因为谁离开了他者也不能存在。[4]

广播年度会议普遍认可了公共利益概念，并建议通过立法对此予以整合，但因他们无法对其给出一个可接受的概念而搁浅。但尽管如此，如国会议员Wallace H. White所指出的,"公共利益"概念还是受到了《1927年广播法》的高度关注：

最近的广播会议…认识到在目前的科学发展水平下，对广播电台的数量必须有所限制，它建议只向其运营能给公众带来福祉，或者为公共利益所必须，或者将对该法发展有所裨益的广播电台颁发许可…如果这写入法律之中，法学论文